着眼学校发展 力求务实革新 构建治理根基
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着眼学校发展 力求务实革新 构建治理根基
2015-05-22 11:11:00
一、章程建设的背景
2013年9月教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》，对全国高校章程建设工作进行了明确规定和指导，要求教育部及中央部门所属的114所高校至2015年底必须全部完成章程建设和核准工作。
教育部推进大学章程建设是落实党的“十八大”及十八届三中、四中全会精神的具体体现。“十八大”提出到2020年基本实现教育现代化，三中、四中全会就全面深化改革和全面推进依法治国做出重大决定。在教育领域，深化高校的综合改革，完善治理体系和治理能力现代化，实现高校内涵发展，推进依法治校，都要求加强章程建设。可以说，章程建设是推进依法治校的前提和基础。依法治校，说到底，主要是按照章程治理学校。
章程建设是落实高校依法独立办学地位和办学自主权的必要内容。进入新世纪以来，国家积极推进行政审批制度改革和转变管理方式改革，政府和学校的关系进一步理顺。2014年国家教改领导小组办公室印发关于进一步落实和扩大办学自主权的文件，提出了新的更具体的要求。同时，高校则需依法健全自我约束和自我发展机制。通过章程，可以进一步明确高校与举办者的关系，同时推进高校完善内部治理机构，促使高校成为依法独立的办学主体。
章程建设是促进学校科学发展、建立现代大学制度的基本要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“推进政校分开、管办分离”，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。章程是现代大学制度的重要载体，通过章程可以明确大学办学理念、大学文化、大学精神和大学的管理体制基本制度等。
章程建设是学校实现转型发展、建设高水平综合大学的必然选择。我校提出在2024年建校80周年之际，将完成由师范院校向高水平大学的转型，建成以教师教育为主要特色的综合性研究型大学。制定一部体现学校特色、推进学校发展的章程，将此前办学实践中的经验教训理性化、科学化、规范化和系统化，完善内部治理结构，将激发师生员工在教学、科研、管理和学习中的积极性和主动性，为实现和建设高水平大学而不断努力、不懈追求。
因此，我校的章程建设既是贯彻落实“全面深化综合改革”的具体体现，也是学校实现转型发展、建设高水平综合大学的必然选择。章程的制定不仅仅是形式上的条文排列，更是关涉学校实现转型和长远发展以及广大师生切实利益的工程。从我校章程建设的过程可以看出，章程是全校上下在落实国家相关法律法规政策、研究和遵循高等教育的发展规律和结合学校实际的基础上，充分参与和表达，奉献心血和智慧的结晶。
二、章程建设的指导思想、工作目标与制定原则
章程作为大学内部制度的顶层设计，作为大学运行和发展的基本依据，应该明确学校运行的基本原则和基本组织程序，满足大学依法办学、完善法人治理结构以及自主管理、自我约束和社会参与的需要。为顺利完成章程制定工作，学校在2012年9月成立了章程制定委员会和章程起草工作小组。委员会由党委书记甘晖、时任校长房喻为主任，副校长萧正洪为执行主任；章程起草工作小组的组长为发展规划办公室主任陈鹏教授。2013年10月底，学校发布《陕西师范大学章程制定工作方案》，明确了章程制定工作的指导思想和工作目标，规划安排了具体的实施步骤和时间结点。
我校章程制定工作的指导思想是：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，推进学校科学发展；促进改革创新，围绕人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新的任务，依法完善内部法人治理结构，体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果；着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色。
章程制定工作的工作目标是：以创建高水平、有特色大学为目标，充分借鉴国内外知名大学章程建设的经验，结合我校实际，制定出符合法律法规规定、体现机制体制创新、展示学校办学特色的章程。通过章程建设，树立现代教育理念，逐步形成学校与政府、社会的新型关系，落实学校法人地位和办学自主权，为推动建立现代大学制度奠定良好基础。
学校希望通过章程建设，建立和完善有利于学术发展的制度机制和治理模式，形成“尊重学术自由”，敬畏学术的治学环境，形成对行政性管理权力的有效平衡、制约和监督机制。在制定过程中，章程制定委员会执行主任萧正洪副校长对章程制定工作提出了几条建设性的基本原则：一是合法性与合政策性原则。以宪法、法律法规、党的政策为依据，坚持社会主义办学方向，遵循法治原则和精神。二是改革原则。对建校70年来形成并经实践检验行之有效的做法加以确认，对学校的长远发展进行了结合学校实际的制度设计和创新，巩固改革成果，预留改革空间。三是特色原则。章程对学校长期以来形成的办学传统进行集中概括和凝炼，体现学校的办学特色和学术文化，进一步增强师生的凝聚力和向心力。四是民主公开原则。在调研论证的基础上，认真总结实践经验，采取多种方式，广泛听取各方意见，确保章程制定工作民主公开，使章程制定成为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。五是程序规范原则。章程制定严格按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》的要求，对章程的要求内容结合校情进行表述，在征求意见阶段，按照程序征求各界意见建议。章程先后提交教职工代表大会讨论、校务会审议、党委会审定、校长签发。
三、章程建设的特色内容
在章程建设过程中，章程起草工作小组一方面根据教育部《高等学校章程制定暂行办法》的具体要求，依据《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等一系列规章与规范性文件的要求，确定我校章程的法定内容，如教师与学生的权利与义务，学校党委、纪委的职责，校长的职权，学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、共青团、学校工会、学校理事会的作用和地位，以及学校与社会等各个方面。法定内容做到规范、到位、准确。
同时，着眼于学校的发展实际，章程建设工作力求务实革新。在具体工作中，章程起草工作小组主要做了以下几点工作：一是凝练学校办学传统，突出学校办学特色。在序言部分，突出了学校的历史、理念、定位与人才培养目标；在第八章，突出了学校标识，包括校训、校徽、校旗、校歌等。二是学生和教师的主体地位。章程的第一章为学生，第二章为教职工，对师生的权利义务作出了明确规定，提出设立师生员工申诉受理机构，健全师生员工的权利保护机制，构建了师生员工通过各种形式参与学校民主管理和民主监督的制度体系，努力凸显教职工代表大会在学校民主管理中的作用，为维护师生员工合法权益提供有力保障。三是健全并细化了一些重大议事规则，努力体现分权与协调合作为一体的治理架构。党委会、校务会的议事规则，章程修订的议事规则等。比如，第28条规定，“党委会和党委常委会由党委书记主持，特殊情况下可委托党委副书记或其他常委主持。实际到会人数达到应到会人数的2/3以上方可召开。党委会和党委常委会采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过；重大议题的表决采取票决制，赞成票超过应到会人数的2/3方为通过”。第29条规定，“校务会议须在实际到会人数达到应到会人数的2/3以上方可召开。会议决议根据多数人的意见作出；校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录”。第84条规定，“章程的修改，须经学校教职工代表大会不少于50名的代表联名提议，或由校务会议提议，按章程制定程序进行，以章程修正案方式体现”，等等。
章程的制定是大学各利益相关主体权利主张和利益博弈的过程，写在章程上的权利，不应仅是章程起草小组和学校领导、职能处室、个别专家参与的产物。没有各利益相关主体充分参与，进行充分的利益表达，章程的认同和权威就会大打折扣，就不可能深入人心。所以，在章程建设过程中，民主原则的贯彻程度以及各种利益主体间交锋与博弈的充分程度，将直接体现大学现实的立法能力以及章程立法水平和大学治理水平。正是坚持了民主公开的原则，我校的章程建设才得到全校广大师生的支持和建议，充分体现学校多元利益主体的诉求。从我校章程诞生的过程可以看出，章程起草和不断完善的过程也是本次章程建设的特色之一。
四、章程建设涉及的改革内容
改革内容关系到学校建设现代大学制度的整体目标。学校以章程建设为契机，深入推进综合改革。本部分内容的工作目标是，对已经形成共识的改革方案，已经实施的、成熟的改革举措，通过章程进行明确。同时，为学校未来的发展留下改革空间，即尽可能理清学校管理中的负面因素，在文本中预设改革的思路。改革性内容主要集中于学校治理结构的改革：
一是对学术权力的运行进行了一体化的设计，建立了学术权力运行的规则与权力边界，厘清了学术权力与行政权力的关系。章程明确指出，“学校学术委员会是学校的最高学术机构，对学科建设、学术评价、学术发展等学术事务统筹行使决策、审议、评定和咨询权”，同时，章程还明确了学校学术委员会“决策、审议、评定和咨询”的各项权利（见第33条）。学术事务实行校院两级管理，学校学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，下设若干专门委员会和学部，学部受学术委员会委托，是学术分类管理的评议机构；学院学术委员会在学校学术委员会指导、监督下行使相应职权。
二是构建与完善院系治理结构。建立了学院行政、学术的权力边界与运行规则，强调了学院是实施人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和创新的主体，明确了学院的主要职权。如第47条规定，学院“制定并组织实施学院的专业与课程设置和人才培养方案；自主组织开展学科建设、科学研究和社会服务等活动”，“依据学校核定的事业编制、岗位要求和聘用程序，自主遴选、确定常规补充师资、其他专业技术人员及一般管理人员，提名、拟定高层次人才聘用人选”，“按照学校的管理规定，负责审批计划内公用经费支出，对取得的财政拨款、学费收入及科研、产业收入等办学经费，在规定范围内自主安排和使用”等，这些看起来与其他文件相似的章程条款，其实非常明确地强调了学院的办学主体地位、学院相对独立的人事权、财权等。同时，在学院内部治理结构上，强调了党政联席会议是学院行政事务最高决策机构，学院学术委员会是学院学术事务的最高学术机构，集中规定了党政联席会议与学术分委员会的议事规则以及相互协调机制。此外，对某些规定性的要求，章程还预留了改革空间，如在学院院长的产生办法中，章程要求“不断完善院长选拔任用办法”。
高等学校章程不仅是高校依法自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高校内外部权利义务关系，完善高校治理结构、促进学校科学发展，建设现代大学制度的重要载体。对高校来说，制定一部好的章程，只是实现大学自治的前提和基础。必须完善章程实施的机制，才能使章程真正发挥高校办学总宪章的根本作用。没有对章程的尊重，没有形成章程执行的机制，再好的章程也将成为一纸空文。因此，章程的生命贵在落实。下一步，学校将依据章程对校内相关制度进行修改和完善，建立健全章程实施和监督机制，树立章程的权威，确保将章程的各项内容落到实处。
此外，学校现阶段的综合改革也要依据章程，不断理清学校与政府、社会的关系，不断完善内部治理结构，提升治理体系和治理能力现代化，加快高水平大学的建设步伐。
附件：陕西师范大学章程全文
2013年9月教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》，对全国高校章程建设工作进行了明确规定和指导，要求教育部及中央部门所属的114所高校至2015年底必须全部完成章程建设和核准工作。
教育部推进大学章程建设是落实党的“十八大”及十八届三中、四中全会精神的具体体现。“十八大”提出到2020年基本实现教育现代化，三中、四中全会就全面深化改革和全面推进依法治国做出重大决定。在教育领域，深化高校的综合改革，完善治理体系和治理能力现代化，实现高校内涵发展，推进依法治校，都要求加强章程建设。可以说，章程建设是推进依法治校的前提和基础。依法治校，说到底，主要是按照章程治理学校。
章程建设是落实高校依法独立办学地位和办学自主权的必要内容。进入新世纪以来，国家积极推进行政审批制度改革和转变管理方式改革，政府和学校的关系进一步理顺。2014年国家教改领导小组办公室印发关于进一步落实和扩大办学自主权的文件，提出了新的更具体的要求。同时，高校则需依法健全自我约束和自我发展机制。通过章程，可以进一步明确高校与举办者的关系，同时推进高校完善内部治理机构，促使高校成为依法独立的办学主体。
章程建设是促进学校科学发展、建立现代大学制度的基本要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“推进政校分开、管办分离”，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。章程是现代大学制度的重要载体，通过章程可以明确大学办学理念、大学文化、大学精神和大学的管理体制基本制度等。
章程建设是学校实现转型发展、建设高水平综合大学的必然选择。我校提出在2024年建校80周年之际，将完成由师范院校向高水平大学的转型，建成以教师教育为主要特色的综合性研究型大学。制定一部体现学校特色、推进学校发展的章程，将此前办学实践中的经验教训理性化、科学化、规范化和系统化，完善内部治理结构，将激发师生员工在教学、科研、管理和学习中的积极性和主动性，为实现和建设高水平大学而不断努力、不懈追求。
因此，我校的章程建设既是贯彻落实“全面深化综合改革”的具体体现，也是学校实现转型发展、建设高水平综合大学的必然选择。章程的制定不仅仅是形式上的条文排列，更是关涉学校实现转型和长远发展以及广大师生切实利益的工程。从我校章程建设的过程可以看出，章程是全校上下在落实国家相关法律法规政策、研究和遵循高等教育的发展规律和结合学校实际的基础上，充分参与和表达，奉献心血和智慧的结晶。
二、章程建设的指导思想、工作目标与制定原则
章程作为大学内部制度的顶层设计，作为大学运行和发展的基本依据，应该明确学校运行的基本原则和基本组织程序，满足大学依法办学、完善法人治理结构以及自主管理、自我约束和社会参与的需要。为顺利完成章程制定工作，学校在2012年9月成立了章程制定委员会和章程起草工作小组。委员会由党委书记甘晖、时任校长房喻为主任，副校长萧正洪为执行主任；章程起草工作小组的组长为发展规划办公室主任陈鹏教授。2013年10月底，学校发布《陕西师范大学章程制定工作方案》，明确了章程制定工作的指导思想和工作目标，规划安排了具体的实施步骤和时间结点。
我校章程制定工作的指导思想是：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，推进学校科学发展；促进改革创新，围绕人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新的任务，依法完善内部法人治理结构，体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果；着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色。
章程制定工作的工作目标是：以创建高水平、有特色大学为目标，充分借鉴国内外知名大学章程建设的经验，结合我校实际，制定出符合法律法规规定、体现机制体制创新、展示学校办学特色的章程。通过章程建设，树立现代教育理念，逐步形成学校与政府、社会的新型关系，落实学校法人地位和办学自主权，为推动建立现代大学制度奠定良好基础。
学校希望通过章程建设，建立和完善有利于学术发展的制度机制和治理模式，形成“尊重学术自由”，敬畏学术的治学环境，形成对行政性管理权力的有效平衡、制约和监督机制。在制定过程中，章程制定委员会执行主任萧正洪副校长对章程制定工作提出了几条建设性的基本原则：一是合法性与合政策性原则。以宪法、法律法规、党的政策为依据，坚持社会主义办学方向，遵循法治原则和精神。二是改革原则。对建校70年来形成并经实践检验行之有效的做法加以确认，对学校的长远发展进行了结合学校实际的制度设计和创新，巩固改革成果，预留改革空间。三是特色原则。章程对学校长期以来形成的办学传统进行集中概括和凝炼，体现学校的办学特色和学术文化，进一步增强师生的凝聚力和向心力。四是民主公开原则。在调研论证的基础上，认真总结实践经验，采取多种方式，广泛听取各方意见，确保章程制定工作民主公开，使章程制定成为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。五是程序规范原则。章程制定严格按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》的要求，对章程的要求内容结合校情进行表述，在征求意见阶段，按照程序征求各界意见建议。章程先后提交教职工代表大会讨论、校务会审议、党委会审定、校长签发。
三、章程建设的特色内容
在章程建设过程中，章程起草工作小组一方面根据教育部《高等学校章程制定暂行办法》的具体要求，依据《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等一系列规章与规范性文件的要求，确定我校章程的法定内容，如教师与学生的权利与义务，学校党委、纪委的职责，校长的职权，学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、共青团、学校工会、学校理事会的作用和地位，以及学校与社会等各个方面。法定内容做到规范、到位、准确。
同时，着眼于学校的发展实际，章程建设工作力求务实革新。在具体工作中，章程起草工作小组主要做了以下几点工作：一是凝练学校办学传统，突出学校办学特色。在序言部分，突出了学校的历史、理念、定位与人才培养目标；在第八章，突出了学校标识，包括校训、校徽、校旗、校歌等。二是学生和教师的主体地位。章程的第一章为学生，第二章为教职工，对师生的权利义务作出了明确规定，提出设立师生员工申诉受理机构，健全师生员工的权利保护机制，构建了师生员工通过各种形式参与学校民主管理和民主监督的制度体系，努力凸显教职工代表大会在学校民主管理中的作用，为维护师生员工合法权益提供有力保障。三是健全并细化了一些重大议事规则，努力体现分权与协调合作为一体的治理架构。党委会、校务会的议事规则，章程修订的议事规则等。比如，第28条规定，“党委会和党委常委会由党委书记主持，特殊情况下可委托党委副书记或其他常委主持。实际到会人数达到应到会人数的2/3以上方可召开。党委会和党委常委会采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过；重大议题的表决采取票决制，赞成票超过应到会人数的2/3方为通过”。第29条规定，“校务会议须在实际到会人数达到应到会人数的2/3以上方可召开。会议决议根据多数人的意见作出；校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录”。第84条规定，“章程的修改，须经学校教职工代表大会不少于50名的代表联名提议，或由校务会议提议，按章程制定程序进行，以章程修正案方式体现”，等等。
章程的制定是大学各利益相关主体权利主张和利益博弈的过程，写在章程上的权利，不应仅是章程起草小组和学校领导、职能处室、个别专家参与的产物。没有各利益相关主体充分参与，进行充分的利益表达，章程的认同和权威就会大打折扣，就不可能深入人心。所以，在章程建设过程中，民主原则的贯彻程度以及各种利益主体间交锋与博弈的充分程度，将直接体现大学现实的立法能力以及章程立法水平和大学治理水平。正是坚持了民主公开的原则，我校的章程建设才得到全校广大师生的支持和建议，充分体现学校多元利益主体的诉求。从我校章程诞生的过程可以看出，章程起草和不断完善的过程也是本次章程建设的特色之一。
四、章程建设涉及的改革内容
改革内容关系到学校建设现代大学制度的整体目标。学校以章程建设为契机，深入推进综合改革。本部分内容的工作目标是，对已经形成共识的改革方案，已经实施的、成熟的改革举措，通过章程进行明确。同时，为学校未来的发展留下改革空间，即尽可能理清学校管理中的负面因素，在文本中预设改革的思路。改革性内容主要集中于学校治理结构的改革：
一是对学术权力的运行进行了一体化的设计，建立了学术权力运行的规则与权力边界，厘清了学术权力与行政权力的关系。章程明确指出，“学校学术委员会是学校的最高学术机构，对学科建设、学术评价、学术发展等学术事务统筹行使决策、审议、评定和咨询权”，同时，章程还明确了学校学术委员会“决策、审议、评定和咨询”的各项权利（见第33条）。学术事务实行校院两级管理，学校学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，下设若干专门委员会和学部，学部受学术委员会委托，是学术分类管理的评议机构；学院学术委员会在学校学术委员会指导、监督下行使相应职权。
二是构建与完善院系治理结构。建立了学院行政、学术的权力边界与运行规则，强调了学院是实施人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和创新的主体，明确了学院的主要职权。如第47条规定，学院“制定并组织实施学院的专业与课程设置和人才培养方案；自主组织开展学科建设、科学研究和社会服务等活动”，“依据学校核定的事业编制、岗位要求和聘用程序，自主遴选、确定常规补充师资、其他专业技术人员及一般管理人员，提名、拟定高层次人才聘用人选”，“按照学校的管理规定，负责审批计划内公用经费支出，对取得的财政拨款、学费收入及科研、产业收入等办学经费，在规定范围内自主安排和使用”等，这些看起来与其他文件相似的章程条款，其实非常明确地强调了学院的办学主体地位、学院相对独立的人事权、财权等。同时，在学院内部治理结构上，强调了党政联席会议是学院行政事务最高决策机构，学院学术委员会是学院学术事务的最高学术机构，集中规定了党政联席会议与学术分委员会的议事规则以及相互协调机制。此外，对某些规定性的要求，章程还预留了改革空间，如在学院院长的产生办法中，章程要求“不断完善院长选拔任用办法”。
高等学校章程不仅是高校依法自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高校内外部权利义务关系，完善高校治理结构、促进学校科学发展，建设现代大学制度的重要载体。对高校来说，制定一部好的章程，只是实现大学自治的前提和基础。必须完善章程实施的机制，才能使章程真正发挥高校办学总宪章的根本作用。没有对章程的尊重，没有形成章程执行的机制，再好的章程也将成为一纸空文。因此，章程的生命贵在落实。下一步，学校将依据章程对校内相关制度进行修改和完善，建立健全章程实施和监督机制，树立章程的权威，确保将章程的各项内容落到实处。
此外，学校现阶段的综合改革也要依据章程，不断理清学校与政府、社会的关系，不断完善内部治理结构，提升治理体系和治理能力现代化，加快高水平大学的建设步伐。
附件：陕西师范大学章程全文